产业规划实质上产业发展规划,它是我国规划体系的重要组成部分。在我国规划体系中,除了每5年一次的国民经济和社会发展规划以外,还有政府各部门编制的各种行业规划、专题规划、项目规划等专项规划,它们是总体规划在特定领域的延伸和细化,是政府指导该领域发展并决定该领域重大建设项目和安排固定资产投资的依据。产业规划就是专项规划中的一种。目前,我国对产业规划理论尚缺乏系统的研究,规划实践中亦出现了诸多问题,如政府意志过强而忽略了规划的科学性;规划的制定过程较为随意,缺乏严格的流程管理:规划实施缺乏有效保证等,这些问题直接影响到产业规划的良好初衷,有必要加以正视并力求改进。

目前我国地方产业规划存在的问题较多

1.规划体系不健全

目前我国地方产业规划体系不健全,规划制定过程较为随意,产业规划往往是“纸上画画、墙上挂挂”,起不到应有的作用。出现这种状况一是因为产业规划的理论研究不足,二是因为产业规划在实际应用中的针对性不强。产业规划理论基础广泛但不成体系,由于没有一个系统的理论指导,在现有理论的基础上制定的产业规划要么流于形式,要么背离现实,难以形成有操作价值的产业规划,无法指导现实的产业规划实践。同时,很多产业规划是应景之作,缺乏科学的论证和严格的制定过程。

2.规划定位不准确

实践中,产业规划要受经济增长与经济发展目标的制约。从目前我国产业规划的实践来看,很多地区在产业规划制定中的目标定位不够准确,导致规划的目标常常脱离当地所处的经济发展阶段,要么过分超前于经济的发展,要么落后于经济的发展。两种情况的结果都将使得产业规划成为一纸空谈,使规划失去意义。产业规划的定位要明确四个问题。第一,为什么要做产业规划?产业规划不是应付公事,不是纸上谈兵,要有具体的作用方向和途径。第二,产业规划的目标是什么?是增长问题还是发展问题。第三,产业规划要考虑哪些约束?产业发展不是在真空中实现的,而是与经济社会方方面面有直接或间接的联系,在制定产业规划时,要考虑这些因素。第四,产业规划该如何实施?需要明确哪些是指令性计划,哪些是指导性计划,不能胡子眉毛一把抓。目前我国地方产业规划中存在的问题,很多是由于上述四个问题还没有弄清楚而造成的。

3.规划边界不明确

在进行产业规划时,将所有产业不加以甄别均列入其中,这是不可取的。其结果往往是规划中“规划发展”的产业在该地区没有按规划很好地发展,而在规划中“规划放弃”的或未加提及的产业却如雨后春笋般方兴未艾,这是产业规划引起众多质疑的原因。明确规划的边界,就是明确“规划什么”的问题。产业规划是产业发展规划,但是不能每个产业都规划一通,像纺织、服装等领域,政府编制的规划,起不了多大的作用。苏州近年来IT制造业的快速发展,就不是按规划发展起来的。对政府干预不了的行业,编制产业规划的意义不大。

如何提高产业规划的有效性

首先需要从整体上把握规划的体系以及产业规划在规划编制体系中的地位和作用;其次,需要从规划的制定过程入手,明确“为什么而规划、规划什么以及如何规划”等问题;最后,要注重产业规划的实施过程,使规划落到实处。针对我国目前地方产业规划中存在的问题,应从以下几个方面着力:

1.明确产业规划在规划编制体系中的地位和作用,使产业规划与其他专项规划相互衔接,改变“头痛医头、脚痛医脚”的弊端。规划是一个体系,牵一发而动全身,编制产业规划不能只关注产业自身的问题,还要注意与其他规划相衔接。例如钢铁产业的规划,不能只想着引进多少企业,需要多少资金,还要与我国整体的宏观调控目标相协调,需要综合考虑煤炭、矿石、电力、用水以及环境污染等方面的问题。否则,产业规划不仅起不到应有的作用,还会对地方发展有所损害。从规划体系中理解上述问题,就要协调两个关系。一是产业规划与总体规划的协调，二是产业规划与其他专项规划的协调。我国的规划编制体系按照规划对象的功能，可以分为总体规划、专项规划和区域规划三个层次。产业规划是一种专项规划,协调产业规划和总体规划的关系,就是要避免重大产业投资项目与经济社会的总体发展相脱节。协调产业规划和其他产业规划的关系,就是要避免产业发展与城市建设等相冲突。要避免各自为政、互相掣肘的局面,必须要从规划体系入手。

2.在产业规划的目标定位上,要坚持的原则是:目标既是清晰的又是可调的;对当地所处的发展阶段要有准确把握,既不能落后于时代,又不能过度超前于时代。产业规划是介于宏观与微观之间的中观层面的问题,是衔接宏观经济发展与微观企业效益的重要一环。产业规划既要体现对经济增长和经济发展的推动作用,又要依托企业经济效率的提升。产业规划目标既要符合经济社会发展的总体目标,又要能够促进生产率的提升,因此,`是一个推动产业展,使之在总量和结构仁保持平衡的动态过程。可以说,总量、结构和协调是产业规划的二个核心指标。科学发展观的目标下,产业规划必须与人、资源、环境相协调,人的发展不仅要考虑满足当代人的需求,还要考虑代际约束,以满足经济社会的可持续发展。在产业规划中要避免“惟GDP论”,地方经济要发展,保持一定的GDP增速是必要的,但是不能味地以GDP为目标。很多地方在编制产业规划时,提出要搞大项目、大开发区,竞相低价出让土地吸引投资,有的地方的地价是按项目投资额大小来确定的。由于低价出让土地,结果压低了给农民的补偿,出现了失地农民问题。因此,产业规划“惟GDP”是十分有害的。在产业规划中还要避免“求大求洋”的心态,例如汽车行业比较时髦,各地就纷纷汽车项目,招商引资带动GDP的效果比较明显,各地就不计成木地拉项目、找外资。由各地技术水平参差不齐,因此低水平的重复投资不可避免,招商引资的成本高昂,压抑了本地企业的成长。更为严重的是,在一些生态脆弱和资源匾乏的地区不切实际地发展“时髦产业”,对下一届政府是灾难,对子孙后代更是一种灾难。产业规划的目标必须合理,目标的设定必须实事求是。产业规划的目标可以适当超前,但又要符合该地区经济发展的阶段,要将产业的发展与社会进步和人的发展相结合,建设和谐社会。

3产业规划要充分考虑人口、空间和环境等方面的因素,确立“空间均衡”的原则,在人口和资源的承载能力以及生态环境容量的约束内合理规划产业发展大计。从“九五”开始,我国实施了可持续发展战略,强调人口、资源、环境的协调,对产业规划而言,就是要实现“空间均衡”。

首先,我国地区之间经济发展很不平衡,空间均衡就是促进人口经济的分布均衡。在编制产业规划时,要尤其重视相对落后地区的发展,产业发展要以“富民”为原则。有的地区热衷于建大项目比如电厂,GDP上去了,但老百姓生活水平并没有提高。这种产业规划就偏离了空间均衡的原则。

其次,产业规划要考虑资源的承载能力。例如,安徽阜阳是一个严重缺水的地方,每平方公里有5.6眼井,全市有218眼深井,日采水量超过合理开采量的一倍以上。由于长期超采,地面沉降范围达450平方公里,最大沉降量达到1.4米多,现在每年仍按0.03一0.04米的速度下降。如果阜阳地区在进行产业规划的时候,不考虑上述因素,一味追求总量增长,一味上项目、求速度,就会进一步加剧地面沉降,后果不堪设想。

再次,产业规划要考虑生态环境的容量因素。温家宝总理在南水北调开工仪式上引用了恩格斯的一段话:“我们人类不要过分陶醉于对自然界的胜利,对侮一次的胜利,自然界都会对我们进行报复。”具体到产业规划上,就是要充分考虑生态环境问题。例如青海某县是畜牧业大县,20世纪80年代曾经是全国十大富裕县,现在成了全国的贫困县,原因是过度发展导致生态环境恶化,无法放牧。因此,产业规划必须要有长远眼光,产业规划论证过程必须十分严密。

4.产业规划要明确“为什么而规划、规划什么、怎样规划”等问题,使产业规划的制定过程更加科学化、规范化和具体化。地方政府往往会凭着一腔热血制定产业发展蓝图,希望能够使产业的发展按照自己的想法实现预期目标。然而,这些规划大多起不了什么作用,这些规划没有弄清楚的问题是,应该在什么情况下来编制产业规划?也就是没有明确“为什么而规划”的问题。产业规划要将指令性规划和指导性规划区分开来。指令性计划是强制性规划,内容要具体并且有可操作性,指导性计划则不具有强制性,只是勾画出未来发展的大致蓝图,往往仅给出框架性的指导意见。现阶段的规划大多是指导性规划,很容易出现规划内容与产业发展实践不相吻合的情况,难以起到促进产业发展的作用。因此,要使产业规划逐渐从指导性规划向指令性规划转变,使之作为项目审批的依据。但是,指导性计划在现阶段还有存在的必要和意义。

例如,为了编制总体规划或者其他专项规划,对产业未来的发展进行预测,对产业过去的发展轨迹进行研究,对制约产业发展的因素进行分析,对产业重大投资项目进行论证,对产业发展的阶段进行实事求是的判断,这些都可以构成产业规划的内容。但是上述内容是基础性的、研究性的和指导性的,对产业发展起间接作用。产业规划的内容应该主要是指令性的,是政府指导该领域发展并决定重大建设项目和安排固定资产投资的依据。例如,由于各地正积极上马造纸产业,所以就编制造纸产业规划,明确在缺乏原料、缺少水源的地方避免布局造纸企业,这就达到了产业规划的目的。在实践中可以将两者相结合,发挥产业规划多方面的作用。至于怎么规划的问题,各地区在实践中己经总结出了很多行之有效的技术和方法,关键问题是要保证规划编制过程的科学化和规范化。例如可以将产业规划的制定与当前盛行的产业集群规划有机结合起来。

5.产业规划要体现政府和市场各自作用的领域。

产业规划的目的在于借助市场与非市场的力量推动地区产业发展。然而,经济发展的力量和以政府意志为主体的力量却似乎构成了产业规划的一对现实矛盾,这对矛盾同时也表现为经济系统的内生发展和外在因素之间的矛盾。协调这种矛盾的方式不能单纯依赖经济系统的自身发展,而应借助外力,通过规划与市场的关系进行协调。在这里,市场规律在政府规划的外力下发挥作用,而政府则应顺应经济规律而为。因此,在产业规划过程中,既应把握经济发展的规律,又要充分发挥政的作用,将政府组织与市场组织紧密结合起来。

结语

不可否认,在科学发展观的指导下,规划工作将在经济社会发展中扮演更加重要的角色。规划是对未来的一种谋划、安排、部署或展望,是政府对国民经济和社会发展在时间和空间上作出的战略谋划或具体部署。这个定义体现了我国规划编制工作的改革方向,首先,规划不仅是对时间的规划,同时也是对空间进行的一种战略谋划;其次,规划不仅具有指导性,而且具有约束性,它将成为政府履行职责的依据,是约束社会行为的“第二准则”。产业规划是我国规划体系中的重要环,产业规划的制定和实施过程体现了我国地方政府的执政能力。作为对地方经济具有重要影响力的工作之一,产业规划需要其有系统性、科学性、规范性和可操作性等特点。然而,由于受计划经济体制的影响,我国的产业规划工作还存在功能定位不清、规划编制程序不规范等问题,必须通过深化改革加以解决。